Le droit de manifester a une importance centrale dans l’exercice de la démocratie et a permis de nombreuses avancées sociales et politiques. C’est en effet grâce à des mouvements sociaux et à leurs nombreuses manifestations que les femmes ont maintenant le droit de vote et que leur égalité est garantie par plusieurs lois. Aujourd’hui encore, partout dans le monde, des manifestant.e.s continuent à faire avancer la société. Toute personne a le droit d’exprimer ses idées et ses opinions. Nous avons le droit de nous exprimer seul.e.s, mais aussi de joindre notre voix à d’autres pour nous exprimer collectivement. C’est ce que nous faisons en manifestant ! D’ailleurs, manifester est un des moyens les plus efficaces que nous ayons pour faire entendre un message.
Pour les groupes exclus des cercles de pouvoir ou qui n’ont pas les ressources financières pour se faire entendre, il s’agit d’un moyen incontournable permettant de s’imposer devant les décideurs politiques. La démocratie n’implique pas uniquement d’exercer son droit de vote aux 4 ans, mais réside plus fondamentalement en la possibilité d’agir publiquement et d’influer sur l’évolution de la société.
Qu’est-ce que le droit de manifester ?
Le droit de manifester se concrétise à la rencontre des libertés d’expression et de réunion pacifique. Il reste difficile d’en formuler une définition juridique exacte. Ce sont plutôt les cadres d’analyse généraux des droits et libertés fondamentaux, et non un cadre spécifique au droit de manifester, qui vont le délimiter et en favoriser l’exercice.
Le droit de manifester est garanti par l’article 2 de la Charte canadienne des droits et libertés (1) ainsi que par l’article 3 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne (2). Ce droit est aussi reconnu au niveau international, notamment aux articles 19 et 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (3). L’article 20 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (4), quant à lui, protège les droits de réunion et d’association pacifique.
Malgré que le droit de manifester soit le corollaire incontournable de ces deux libertés fondamentales, il s’agit toujours d’un droit en danger qu’il est parfois difficile d’exercer. D’abord en raison de sa reconnaissance tardive et ardue par les tribunaux, ensuite parce qu’il se bute à plusieurs limites dans son exercice.
Plusieurs limites existent déjà
Parce que le droit de manifester découle de libertés fondamentales, il ne peut être limité que pour de bonnes raisons. C’est-à-dire qu’un gouvernement peut adopter des lois ou des règlements qui encadrent une liberté fondamentale, mais seulement si cette limitation se justifie. Il s’agit d’un exercice d’équilibre délicat qui doit prendre en compte le principe qu’aucun de nos droits fondamentaux ne devrait primer sur les autres.
Déjà, différents textes juridiques limitent l’exercice du droit de manifester. D’abord, on ne saurait justifier un acte criminel par la protection qu’accorde le droit de manifester. Cette limite s’explique par l’aspect violent d’une majorité des comportements interdits par le Code criminel et par la non-reconnaissance d’un crime en tant qu’activité d’expression. Nous ne remettons pas en question ces limites qui s’appliquent à tous les aspects de la vie et qui sont justifiées.
Cependant, certaines lois et certains règlements limitent de façon injustifiée l’exercice du droit de manifester et entraînent trop souvent des conséquences très négatives pour les manifestant.e.s.
L’article 19.2 en détail
En effet, depuis le printemps 2012, les municipalités ont adopté de nombreuses dispositions qui limitent l’exercice du droit de manifester. À Québec, les articles 19.1 à 19.6 du Règlement sur la paix et le bon ordre (5) visent tous plus ou moins directement le droit de manifester. Ils limitent d’abord l’installation d’abris de toute nature. Ce qui affecte directement n’importe quel mouvement d’occupation sur une moyenne ou longue durée (article 19.1). Ils prévoient aussi qu’un avis préalable est obligatoire, à défaut de quoi la manifestation sera considérée comme illégale (article 19.2). On y interdit aussi les rassemblements nocturnes dans certains lieux publics, limitant ainsi les horaires possibles pour manifester (articles 19.3, 19.4 et 19.6). L’interdiction visant la circulation sur le trottoir, quant à elle, est directement applicable à n’importe quelle manifestation (article 19.5).
Avant d’expliquer les raisons de notre désaccord, il est important de mieux comprendre ces articles, et surtout l’article 19.2 qui est certainement le plus controversé et le moins bien compris, autant de la part des manifestant.e.s que des policiers et policières. Il faut d’abord savoir que l’article 19.2 n’exige pas des manifestant.e.s qu’ils obtiennent l’autorisation, ou la permission de manifester. Le juge Jacques Ouellet de la Cour municipale l’explique ainsi :
Cet article ne comporte pas de prohibition de manifester et aucune autorisation n’est requise. L’article est intelligible et aucun pouvoir discrétionnaire n’est accordé aux personnes chargées de son application. Les seules exigences des deux paragraphes de l’article sont donc de divulguer l’endroit l’heure et l’itinéraire, (aucun délai n’est prévu) et ne pas modifier un tel itinéraire. La preuve révèle que la divulgation de l’itinéraire peut se faire sur place au moment où les manifestants décident de se mettre en marche. (6)Si son esprit était respecté par le SPVQ – ce qui n’est pas le cas comme nous l’expliquerons plus loin – l’article 19.2 pourrait être considéré comme une amélioration par rapport à l’article 500.1 du Code de la sécurité routière du Québec (7), amplement utilisé contre les manifestant.e.s en 2012. En effet, rappelons que l’article 500.1 exigeait d’obtenir une autorisation avant de pouvoir manifester, ce qui représente une contrainte beaucoup plus importante que le simple avis exigé par 19.2. Cependant, le juge Cournoyer de la Cour supérieure du Québec a déterminé que cette limitation n’était pas justifiée (8). En effet, le mécanisme pour obtenir l’autorisation n’étant pas clairement prévu par l’article, celui-ci a été invalidé.
Malgré l’amélioration que pourrait représenter l’article 19.2 du règlement municipal par rapport à l’article 500.1 du Code de la sécurité routière, nous remettons en question le caractère raisonnable et proportionnel de l’article 19.2.
L’article 19.2 est déraisonnable et disproportionné
L’argument principal en faveur du maintien de l’article 19.2 est qu’il permettrait d’assurer la sécurité des usagers de la route et de prévoir la circulation des véhicules d’urgence. Il s’agit là de deux préoccupations légitimes qui découlent d’un autre droit fondamental, celui de la sécurité de sa personne. Toutefois, aucun problème concret ne justifie cette intervention réglementaire. Les faits démontrent que les manifestations n’ont jamais posé de problème de sécurité à Québec. Qu’elles soient spontanées ou organisées, qu’il y ait un itinéraire ou non, les manifestations se sont toujours déroulées pacifiquement. De plus, à la vitesse à laquelle une manifestation se déplace (plus ou moins 5 km/h), il est facile pour les véhicules d’urgence de s’adapter, tout comme ils le feraient s’il y avait un embouteillage ou un incident qui entraverait la circulation.
D’ailleurs, le seul cas connu au Québec d’une ambulance ayant eu des difficultés à circuler lors d’une manifestation a eu lieu à Victoriaville le 4 mai 2012 (9). L’itinéraire de la manifestation n’était pas un enjeu. En effet, selon plusieurs témoins, ce sont les policiers eux-mêmes qui auraient bloqué le passage de l’ambulance venue porter secours à un manifestant blessé.
Par ailleurs, dans le cadre d’un procès portant sur le droit de manifester, le Service de police de la ville de Montréal a reconnu ne pas avoir besoin de l’itinéraire pour assurer la sécurité lors des manifestations (10). Elle tolère d’ailleurs régulièrement des manifestations sans itinéraire (11). Le SPVQ, pour sa part, insiste dans un autre procès sur le fait que la divulgation de l’itinéraire facilite l’intervention, mais ne démontre pas qu’il y ait de réels problèmes de sécurité qui découleraient du fait de ne pas le connaître (12).
Si on peut admettre que ce soit souhaitable pour les policiers d’être informé d’un itinéraire afin de faciliter leur travail, cette communication ne devrait en aucun cas être une condition à l’exercice d’une liberté fondamentale. Alors que les bienfaits pour la sécurité publique sont minimes, il a été démontré plusieurs fois que l’application de l’article 19.2 affecte de manière démesurée les manifestant.e.s., allant jusqu’à l’impossibilité d’exercer leur droit.
19.2 TEL QU’IL EST APPLIQUÉ
D’un régime de préavis à un régime d’autorisation
Malgré les promesses de souplesse du maire – celui-ci a annoncé qu’il suffit de divulguer son itinéraire “5 minutes à l’avance” – et malgré l’interprétation du juge Ouellet de la Cour municipale de Québec, la police a, jusqu’à maintenant, appliqué 19.2 comme s’il s’agissait d’un régime d’autorisation. Elle va d’ailleurs jusqu’à imposer des formulaires aux organisateurs et aux organisatrices. La police profite ainsi du manque de compréhension des manifestant.e.s pour imposer sa volonté.
Par exemple, le 30 août 2014, des manifestant.e.s mobilisé.e.s à l’appel de Stop Oléoduc décident de transformer leur rassemblement en marche dans les rues du Vieux-Québec. À cette occasion, les policiers ont profité du fait que les organisateurs et les organisatrices ne connaissaient pas le règlement pour leur imposer une marche sur les trottoirs. Ils les ont même menacés de leur remettre des contraventions si quelqu’un marchait dans la rue. Cela au mépris de l’esprit de 19.2 qui, rappelons-le, n’exige pas une autorisation. Le service de police a de plus exercé une pression indue sur les organisateurs qui devenaient alors responsables des actes d’autrui.
On a constaté à plusieurs reprises que les policiers se donnent un droit de regard sur les manifestations en fonction de celles qu’ils considèrent pertinentes ou non. Autre exemple, le 30 septembre 2016, des manifestant.e.s sont rassemblé.e.s dans le port de Québec. Malgré que les organisateurs et les organisatrices aient informé les policiers de leur intention de prendre la rue (2 heures à l’avance, selon leur témoignage), ces derniers ont encore une fois imposé une marche sur le trottoir. Les policiers ont pu imposer leur volonté en menaçant les personnes qui défiaient leur ordre de leur donner des contraventions en vertu de l’article 19.2. Quelques jours plus tard, le maire Labeaume justifiait l’intervention policière en disant qu’ “on ne bloque pas une rue pour trente manifestants”. Cette position revient à modifier de facto l’article 19.2 en y ajoutant un nombre minimal de participants pour avoir le droit de manifester.
Cette ingérence des policiers dans le déroulement des manifestations a aussi un effet sur la nature du message qui est porté par les manifestant.e.s. L’itinéraire d’une manifestation est souvent lié au message qui doit être transmis. Ainsi, laisser aux policiers la discrétion de refuser ou d’exiger une modification de l’itinéraire leur donne le pouvoir d’influencer le contenu du message, ainsi que la possibilité qu’il soit entendu par ceux et celle à qui le message est destiné. Le choix de l’itinéraire est donc particulièrement important du point de vue de la liberté d’expression.
Manifester devant le parlement n’a pas le même sens que devant une banque ou un terrain vague. L’obligation de négocier un itinéraire avec la police a un effet sur la liberté de choisir son message. Ainsi, le 27 avril 2012, des manifestant.e.s ayant pour objectif de dénoncer l’effet des hausses des droits de scolarité sur les femmes tenaient à se rendre devant les bureaux de la ministre de la Condition féminine. Les policiers, pour leur part, exigeaient que la manifestation se rende devant le Parlement. Les manifestant.e.s ayant pris le chemin qui leur semblaient cohérent avec leur message ont été arrêté.e.s, ont été détenu.e.s pendant plusieurs heures au froid au milieu de la Grande-Allée et ont reçu des contraventions.
Les policiers ont une marge de manoeuvre dans l’application ou non d’un règlement, ce qui permet une souplesse d’intervention qui est effectivement souhaitable. Le problème apparaît quand la police fait des choix qui ne sont pas basés sur de vrais problèmes liés à l’ordre public ou à la sécurité, mais plutôt à leur opinion quant à la pertinence d’une cause ou à la valeur d’un groupe de personne. Or, au cours des dernières années, la police est intervenue à de très nombreuses reprises pour faire cesser des manifestations qui étaient pourtant pacifiques.
Profilage
Nous avons pu observer au cours des dernières années que certaines manifestations sont davantage réprimées, sans égard au fait que l’itinéraire soit divulgué ou non, ou au fait que des actes criminels aient été commis. Ce seraient plutôt les messages politiques portés par la manifestation, ou même le type de manifestant.e.s, qui dicteraient le comportement des services de police. On parle alors de profilage politique. Il s’agit d’une discrimination qui est prohibée par la Charte québécoise (13).
Le profilage peut se définir ainsi : un comportement discriminatoire de la part d’une personne en situation d’autorité, notamment les services de police, à l’égard d’un individu ou d’un groupe d’individus, en fonction de son identité réelle ou perçue. Cette discrimination a pour effet de limiter l’accès au droit de manifester de certaines personnes pour des raisons politiques, mais parfois aussi, sociales ou même ethniques.
Les agents de la paix, qui ont pour mission de veiller au respect des différents lois et règlements, notamment lors des manifestations, n’agissent pas avec la même sévérité selon les groupes qui manifestent et ce profilage se prolonge malheureusement dans le traitement réservé aux personnes arrêtées lors des manifestations.
Sur cette question, il importe de mettre en perspective les moyens extrêmement coercitifs utilisés par les forces policières. Rappelons que l’article 19.2 permet (ni plus ni moins) de délivrer un constat d’infraction de la même façon que pour un conducteur qui omet de s’arrêter à un feu rouge. Or, pour une infraction dont la gravité est somme toute moindre, des participant.e.s à des manifestations sont parfois détenu.e.s pendant des heures, photographié.e.s et même menotté.e.s. Le 25 mars 2015, lors d’une arrestation de masse menée à la suite d’une manifestation, les personnes arrêtées ont été détenues dans le froid pendant plusieurs heures. Il nous paraît peu probable qu’un conducteur qui omet de s’arrêter à un feu rouge subisse ce même traitement.
Soulignons également que la police utilise parfois des armes de dispersion jugées dangereuses pour les manifestant.e.s alors qu’aucune menace pour la sécurité ne le justifie. Un cas bien connu est celui de la manifestation du 26 mars 2015 à Québec lors de laquelle une femme a été blessée au visage par une cartouche de gaz lacrymogène. Deux jours plus tôt, dans une autre manifestation, un homme s’était fait mordre le bras par un chien policier.
Privé du droit de manifester
Le traitement particulier réservé à certain.e.s manifestant.e.s a pour effet de les stigmatiser, de les humilier et de les empêcher de manifester. Le plus souvent, les accusations tomberont, faute de preuve… mais il sera trop tard. La manifestation à laquelle on les a empêché.e.s de participer sera terminée depuis longtemps. Plus fondamentalement encore, après avoir vécu une expérience traumatisante, bien des personnes ressentiront dorénavant une forte réticence à exercer leur droit fondamental.
En résumé, il est indéniable que l’application abusive et détournée des articles 19.2 ou 500.1 entraîne des répercussions disproportionnées sur les manifestant.e.s en compromettant leur sécurité, en légitimant une stigmatisation à leur égard et en leur infligeant un traitement discriminatoire et irrespectueux. Voyons maintenant ce qui découlerait d’une application qui respecterait le libellé de l’article 19.2.
ET SI 19.2 ÉTAIT APPLIQUÉ DE LA BONNE FAÇON ?
Il est particulièrement difficile de remettre un itinéraire lors des manifestations spontanées qui peuvent se former à la suite d’une décision politique impromptue ou d’un événement comme une mise à pied. En plus d’être spontanées, plusieurs manifestations n’ont pas d’organisateur ou d’organisatrice. Pensons aux concerts de casseroles de 2012 qui étaient spontanées et n’étaient organisées par aucun.e responsable spécifique à qui les autorités policières auraient pu s’adresser. Le trajet était impossible à prévoir par qui que ce soit. Exiger l’itinéraire, c’est d’emblée rendre illégale ce type de manifestation.
Par ailleurs, tout.e citoyen.ne devrait pouvoir se joindre à une manifestation qu’il ou elle rencontre dans la rue sans craindre d’être trouvé coupable d’une infraction à cause de circonstances sur lesquelles il ou elle n’a pas le contrôle. Cette même personne pourrait croiser un.e ami.e qui manifeste et décider de faire un bout de chemin avec lui ou elle. Ces éventualités illustrent bien la perte de liberté et l’effet d’autocensure (chilling effect) qui découlent de tels règlements.
L’article 19.2 pose aussi des contraintes à l’organisation qui sont injustifiées. Une manifestation n’est pas un défilé militaire et, en ce sens, on ne peut pas exiger des organisateurs qu’ils contrôlent tous les participant.e.s. Ils peuvent proposer un itinéraire, bien sûr, mais que faire si un groupe décide de prendre un autre chemin ? Pour des raisons diverses, des groupes de manifestant.e.s quittent parfois une manifestation, par exemple en raison d’intempéries, mais aussi lorsqu’un groupe veut exprimer une dissidence en suivant un autre parcours.
Dans de telles circonstances, tou.te.s les manifestant.e.s – même ceux et celles qui n’agissent pas avec malveillance – sont immédiatement contrevenants au sens de l’article 19.2 et sont alors à la merci de policiers qui peuvent agir, non pas pour de réelles raisons de sécurité, mais pour réprimer un mouvement qu’ils ne considèrent pas pertinent.
CONCLUSION
Dans une société dite libre et démocratique, nous devrions pouvoir exercer nos droits avec la présomption que nous respecterons “la paix et le bon ordre”. De la même façon que nous n’avons pas à avertir la police avant de faire une promenade (pendant laquelle pourtant, nous pourrions commettre de multiples méfaits), nous ne devrions pas avoir à nous rapporter comme des condamnés en liberté conditionnelle.
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Notes
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1. Charte canadienne de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, <http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/page-15.html>.
La Charte canadienne des droits et libertés est partie intégrante de la Loi constitutionnelle de 1982 du Canada; elle a un statut constitutionnel. Les droits et libertés qu’elle garantit sont donc hiérarchiquement supérieurs aux autres lois et règlements et elle permet de contrôler l’action étatique.
2. Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12, <http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/C-12>.
La Charte des droits et libertés de la personne est une loi québécoise qui s’est vu reconnaître un statut quasi constitutionnel. Elle est donc aussi hiérarchiquement supérieure aux autres lois et règlements du Québec. Elle régit ainsi le comportement de tous.
3. Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 19 décembre 1966, (1976) 999 R.T.N.U. 171, <http://www.ohchr.org/FR/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx>.
4. Déclaration universelle des droits de l’homme, 1948, <http://www.un.org/fr/universal-declaration-human-rights/>
5. Règlement sur la paix et le bon ordre, RVQ 1091, <http://reglements.ville.quebec.qc.ca/fr/showdoc/cr/R.V.Q.1091
6. Québec (Ville de) c. Bérubé, 2016 QCCM 122, par. 130-131, <http://canlii.ca/t/gs5cj>
7. Code de la sécurité routière du Québec, RLRQ, c. C-24.2, art. 500.1, <http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/C-24.2> :
Article 500.1. Nul ne peut, au cours d’une action concertée destinée à entraver de quelque manière la circulation des véhicules routiers sur un chemin public, en occuper la chaussée, l’accotement, une autre partie de l’emprise ou les abords ou y placer un véhicule ou un obstacle, de manière à entraver la circulation des véhicules routiers sur ce chemin ou l’accès à un tel chemin.
[…]
Le présent article ne s’applique pas lors de défilés ou d’autres manifestations préalablement autorisées par la personne responsable de l’entretien du chemin public à la condition que le chemin utilisé soit fermé à la circulation ou sous contrôle d’un corps de police.
Aux fins du présent article, un chemin public comprend un chemin servant de déviation à un chemin public, même si ce chemin est situé sur une propriété privée, ainsi qu’un chemin soumis à l’administration du ministère des Ressources naturelles et de la Faune ou entretenu par celui-ci.
8. Garbeau c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS 5246, <http://canlii.ca/t/gm2zg>. Voir également: http://www.editionsyvonblais.com/blog/eyb/larticle-5001-du-code-de-la-securite-routiere-est-declare-invalide-il-porte-atteinte-aux-libertes-dexpression-et-de-reunion-pacifique-qui-sont-protegees-par-les-chartes-quebecoise-et-canadienne-156.
9. «Manifestation à Victoriaville – Deux manifestants toujours hospitalisés dans un état grave», Le Devoir, 5 mai 2012, <http://www.ledevoir.com/politique/quebec/349382/victoriaville-deux-manifestants-toujours-hosptalises-dans-un-etat-grave>
10 et 11. Villeneuve c. Montréal (Ville de), 2016 QCCS 2888, <http://canlii.ca/t/gs77n>
12. Québec (Ville de) c. Bérubé, 2016 QCCM 122, http://canlii.ca/t/gs5cj
13. Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c. C-12, art. 10:
Article 10. Toute personne a droit à la reconnaissance et à l’exercice, en pleine égalité, des droits et libertés de la personne, sans distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, l’identité ou l’expression de genre, la grossesse, l’orientation sexuelle, l’état civil, l’âge sauf dans la mesure prévue par la loi, la religion, les convictions politiques, la langue, l’origine ethnique ou nationale, la condition sociale, le handicap ou l’utilisation d’un moyen pour pallier ce handicap.
Il y a discrimination lorsqu’une telle distinction, exclusion ou préférence a pour effet de détruire ou de compromettre ce droit.